農村強則中國強，但就目前來看，中國鄉村整體還處于一個落后、蕭條的階段，所以要提出鄉村振興戰略，而村莊規劃是實現鄉村振興的一個重要工具，但很多人認識不到這一點，有些人則是在農村建幾棟樓房，讓農民搬進去，這就是所謂的村莊規劃了，都是錯誤的理解。今天作為專業旅游規劃公司帶你一起來對多規合一的實用性村莊規劃進行思考。

聚焦如何做一個多規合一的實用性村莊規劃，大家進行交流碰撞和學術爭鳴。

對多規合一的實用性村莊規劃應該怎么理解？ 主要談兩點認識：一是內涵理解，二是體系建設。

理解“多規合一的實用性村莊規劃”有三個視角。一是空間規劃改革。體現全域全要素空間統籌是這次空間規劃改革的核心，村莊規劃定義為在開發邊界以外、詳細規劃層面的法定規劃，這與過去理解的村莊規劃有很大不同。同時，這次改革強調面向管理和實施，“實用性”體現在要“有用，好用，管用”；二是村莊規劃實踐。近年來各地編制了大量的村莊規劃，甚至盲目推進全覆蓋，但這些規劃到底有沒有用，在實際中確實存在很多疑問。規劃類型多，參與主體多；行政上也是多頭管理，政出多門，從上到下條塊分割嚴重。從這一角度認識“多規合一”需要頂層設計，從規劃建設管理到部門協同和社會參與，把各項工作統籌起來，實現多規合一的規劃和運行機制。“實用性”同樣來自對實踐的反思，鄉村規劃要按需編制，中央文件都強調村莊規劃要分類編制，應編盡編、因地制宜，不能搞一刀切；三是鄉村發展實際。鄉村是生產生活生態高度復合的有機體，村莊規劃要有多系統合一的思維，突出問題導向，自上而下與自下而上結合，解決好鄉村發展的實際問題。

不同角度的理解存在差異，在實際工作中也存在不同情況。例如同濟規劃院正在參與的山西嵐縣長門村規劃，這是中國城市規劃學會支持中國科協的對口幫扶項目。長門村是貧困村，在項目開展之初即確定這是一個三年規劃，結合科協幫扶計劃解決村民實際問題。通過調研征集村民意愿，梳理形成項目清單，但這些項目并沒有政府專門的資金支持，需要發動社會力量。第一個啟動項目是農房改造示范，列入科協推動的農房改造科普示范項目。這類規劃注重從解決村莊實際問題出發，是需要的，但與當前空間規劃體系改革中定義的村莊規劃存在明顯區別，之間是什么關系？

由此引發對第二個問題的討論，即鄉村規劃體系建設。空間規劃的本質是對可持續發展問題的公共干預，作為政府實施空間治理的工具本身具有綜合性。當前強調發揮空間規劃的基礎性作用，及編制多規合一的實用性村莊規劃，有其時代背景和特定的語境。從鄉村地區發展特點來看，鄉村不是以增長為主導的地區，同時地域差異性大，與自然環境高度融合，并且城鄉轉型造成村莊社會結構不穩定、基層自治能力薄弱等矛盾。這些特點決定了鄉村振興和鄉村規劃工作是復雜系統工程，需要多樣化、體系化的治理手段。村莊規劃的基礎性作用必須與鄉村規劃體系建設結合起來，這是鄉村地區的特點決定的。

鄉村規劃體系建設包括四個方面。

一是法規體系建設。要打破規劃體系就等同于規劃編制的思維，鄉村地區發展是依據編制的“規劃”管理還是靠“規則”管理，這是很值得思考的。

二是政策體系建設。鄉村發展不僅是物質性建設，更重要的是政策性因素，如何統籌兩者關系是規劃工作的難點。比較典型的是縣域規劃中村莊分類和村莊布點規劃，背后都需要一套完整的政策設計。特別是村莊發展問題具有動態性，鄉村的前景和趨勢與政策因素是相互作用的。

三是規劃編制體系。從宏觀的政策性規劃到微觀的實施性規劃，不同層次的空間規劃里都應當有鄉村規劃的內容，并且類型多樣，包括建設性的規劃、針對某一系統的專項規劃，以及針對某一時期的階段性規劃等。村莊規劃的法定性要放在編制體系構建的角度來認識，需要協調好和其他規劃之間的關系，發揮法定規劃在推動多規合一中的基礎性作用。

四是規劃行動體系。多規合一是一個過程，其矛盾不可能通過一次編制改革或一個規劃就得到解決，關鍵在于實施和行動，需要加強對鄉村發展動態性的認識和常態化的規劃運行機制建設。

綜上觀點，法定村莊規劃的定位應該放在規劃體系改革和國家空間治理體系建設的語境下認識。詳細規劃經歷了面向開發建設、面向規劃管理、面向空間治理三個層次的演化，村莊規劃作為建設管理依據，其法定性應加強管控性內容，本身不應該成為建設規劃。 規劃實踐中可能會遇到的問題談幾點認識：

首先說說村莊規劃編什么、怎么編。編什么，自然資源部2019年35號文里已經提出了比較清晰的“八統籌一明確”的要求。為了便于理解，可以簡要概括為村莊規劃“四部曲”。第一是明現狀、謀發展，是要盤點家底，分析現狀問題，找到規劃目標任務，講好發展故事；第二是保底線、優布局，核心內容是落實自上而下的管控要求，根據發展需要優化村域空間布局，同時制定相應的空間用途管制規則或細則，為規劃管理提供法定依據；第三是塑特色、提品質，開展鄉村人居環境優化提升設計，這部分內容可根據需要靈活確定內容深淺；第四是籌資金、落行動，明確近期實施項目和資金籌措機制，制定詳細行動計劃。這四部曲基本可以概括村莊規劃編制基本內容要求，當然這四部曲之間也是需要相互影響和反饋才能達到最優的結果。

第二點是村莊規劃到底要做哪些內容。35號文里“8個統籌”的內容要求并不是所有的村莊規劃都是必要的，在滿足規劃管理必備要求的基礎上，可以根據村莊的實際特點、財力和建設需求，選擇不同的規劃內容。另一方面也可以“分時編制”，按照輕重緩急選擇不同時段分步編制各個專項內容，最后疊加到一張底圖上，形成一套相對完整的規劃成果。此外，還要根據省、市、縣各級自然資源和規劃管理部門以及鄉鎮政府、行政村的各自實際需要，區分成果形式和表現方法，方便管理使用的同時，也要易于村民理解接受和監督執行。

第三點是如何處理好保護與建設的關系。村莊規劃首先是要落實上位規劃中確定的生態紅線、永久基本農田、歷史文化等各項保護任務。但與此同時，鄉村振興發展也同樣需要一定的建設用地予以保障。隨著城鎮化發展，鄉村地區人口總體減少是必然趨勢，因此，在現存大量的村莊建設用地上進一步提高建設用地的使用效益是村莊規劃中的重點。目前可以推測，減量化的目標會由上位規劃分解下來，而在村莊規劃中要在落實上位規劃確定的生態保護紅線、永久基本農田保護線等各類控制線的基礎上，根據不同的自然村莊分類，重點結合全域土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤等土地管理政策工具，從優先保障產業發展和鄉村人居環境改善的角度去優化建設用地布局，從而實現建設用地總體減量、布局優化的目標。

第四點是村莊規劃如何預留管理彈性。鄉村發展有很多不確定的因素，尤其是建設用地空間的需求變動受方方面面影響比較大。作為鄉村地區的法定規劃，既要能用、管用，又不能“管死”。所以我們提出兩個辦法：一是“預留用地不定性”，根據發展分析在規劃圖上預留建設用地斑塊，但暫時不給定具體用地性質，待將來實際需求明確之后再來定性；二是“預留指標不落地”，借鑒原土規里的清單管理方式，預留一部分建設用地指標不在圖紙上表達，列出項目建設正負面清單，在有需要的時候再去選擇合適的空間，當然，落地時不能占用底線管控的區域。通過這兩個方式應該可以基本滿足村莊規劃管理彈性的需要。

最后一點說說規劃師承擔的角色問題。35號文明確指出了村莊規劃編制由政府組織、村民主體和村兩委主導、開門編規劃。我們認為，一個好的規劃師團隊在村莊規劃編制過程中要發揮好“政策宣傳、技術支持、決策輔助”的作用，一方面在工作全過程中統籌落實政府各部門要求，還要幫助村民們理解政策要求、認識自身本底特色和發展潛力、梳理吸納合理的訴求、開展方案模擬討論，最終形成村莊建設發展的共識決策。由于涉及上上下下、方方面面，農村地區的語言、民風民俗等差異很大，要想編好村莊規劃對規劃師而言可能是一個比較大的挑戰。

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