黨的十九屆五中全會審議通過的《建議》以“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興”作為一個專門部分加以論述，強調(diào)“發(fā)展縣域經(jīng)濟，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)民增收空間。”“強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。”“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。”因此，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，加快發(fā)展縣域經(jīng)濟，是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要路徑。

一、重新認識縣域城鎮(zhèn)化的重要性 城市化是人類應(yīng)對貧困、發(fā)展經(jīng)濟、改善民生并共享文明成果的重要路徑。以集聚性、規(guī)模性、連通性為表征的城市化，成為了所有國家與地區(qū)謀求經(jīng)濟增長與國民福利的戰(zhàn)略性選擇。然而，以人畜共患疫病為代表的生物性公共安全事件的頻發(fā)，SARS尤其是COVID-19病毒所表現(xiàn)出的更強的易感性、更快的傳播速度和更廣的傳播范圍，將人類帶入一個前所未有的充滿風(fēng)險與不確定性的未來，迫使我們不得不對城市化的人口高密度聚集及其所支撐的全球化的連通性進行重新審視。

城市化的確有助于效率提升，但面對全球性公共安全風(fēng)險，城市所隱含的高社會成本和高安定風(fēng)險，使其在疫情中具有極大的脆弱性。所以在經(jīng)濟效率之外，還需要將安全納入城市發(fā)展的目標函數(shù)。因此，有必要改變過去單純地由經(jīng)濟效率思維所決定的大城市化模式，選擇規(guī)避風(fēng)險且有利于應(yīng)急治理的城鎮(zhèn)化路徑。適當放棄過密城市化所付出的經(jīng)濟效率代價，遠不及疫病及其次生災(zāi)害所帶來的傷亡、心理恐慌、財產(chǎn)損失以及秩序混亂所導(dǎo)致的社會成本。一個有效率且能夠規(guī)避風(fēng)險的新型城鎮(zhèn)化模式，應(yīng)該是既能夠化解疫病風(fēng)險，又能夠分享聚集經(jīng)濟紅利，同時有助于促進鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的發(fā)展模式。因此，促進縣域及中心城鎮(zhèn)發(fā)展是人口大國應(yīng)對疫情風(fēng)險常態(tài)化的重要策略。

二、以城鎮(zhèn)化帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興

在我國快速城市化進程中，已經(jīng)出現(xiàn)超大城市城市病凸顯而中小城市發(fā)展動力不足的問題，不僅影響我國經(jīng)濟發(fā)展效率，也導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡。必須強化縣域城鎮(zhèn)的增長極作用，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中推進縣域經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。

一是以城鎮(zhèn)化誘導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。較之于大城市，縣城的準入門檻（如房價與生活成本）較低，是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的核心目標地。縣城與田野鄉(xiāng)村緊密相連，不僅可以避免人口遠距離遷徙的社會文化風(fēng)險，而且能夠在農(nóng)忙時期兼顧務(wù)農(nóng)與務(wù)工兩類活動，從而有效降低農(nóng)地被棄耕和拋荒的可能性，提高耕地資源的利用效率。更為重要的是，農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移有助于農(nóng)民企業(yè)家的生成，加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，有利于小農(nóng)戶融入分工經(jīng)濟并推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二是以城鎮(zhèn)化誘導(dǎo)要素流動，改善土地資源的利用績效。在農(nóng)民進城后，其鄉(xiāng)村的宅基地往往處于低利用率甚至是完全閑置狀態(tài)。事實上，“空心村”現(xiàn)象的普遍存在，已經(jīng)造成嚴重的土地資源浪費和鄉(xiāng)村社會安全隱患。囿于城—鄉(xiāng)之間的空間距離和交通條件等制約，既往的城市化進程以及農(nóng)民進城務(wù)工并未能生成充分的宅基地置換和整合動力。依托于縣—鄉(xiāng)之間地理位置鄰近優(yōu)勢，以及本地投資的低交易成本和交易風(fēng)險，縣域經(jīng)濟特別是縣城工業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以擴大建設(shè)用地需求，從而加速宅基地的置換和整合。這不僅有利于改善農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，而且也有利于農(nóng)民獲得財產(chǎn)性增收。

三是以城鎮(zhèn)化聚集人力資本，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)的轉(zhuǎn)型升級?？h域經(jīng)濟的發(fā)展能夠創(chuàng)造出充分的就業(yè)崗位，吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力就近工作，避免優(yōu)質(zhì)勞動力資源的外流。對具有務(wù)工偏好的勞動力而言，縣城工作既可以獲得較高的經(jīng)濟收入，享受城鎮(zhèn)生活的便捷性與舒適感，也可以兼顧家庭責(zé)任，如贍養(yǎng)老人和教育子女，因而具有較強的吸引力?？h域發(fā)展在保障農(nóng)民生計可持續(xù)、維護社會安定的同時，還可能激勵具有企業(yè)家能力的主體發(fā)現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級潛在的投資機會，繼而有效組織各類資源促進農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)以及農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)業(yè)在產(chǎn)品與要素供給功能之外，促進人文、生態(tài)、休閑、康養(yǎng)等多元價值的開發(fā)及產(chǎn)業(yè)化，有利于農(nóng)民獲得功能性增收。

三、以城鎮(zhèn)化推進鄉(xiāng)村振興的政策重點

加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，鄉(xiāng)村振興是不可忽視的重要的積極因素與能動性力量。推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，強化縣城與中心鎮(zhèn)的增長極作用，激發(fā)農(nóng)村活力，不僅是應(yīng)對錯綜復(fù)雜的地緣政治安全、生態(tài)安全與社會安全的“穩(wěn)定器”，也是培育經(jīng)濟發(fā)展新動能的“加速器”。政策實施的重點在于：

第一，科學(xué)布局，功能化發(fā)展。樹立“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)理念，發(fā)揮縣域的人文與生態(tài)比較優(yōu)勢，挖掘農(nóng)業(yè)的多樣化功能，揚長避短地確立科學(xué)的縣域發(fā)展目標定位與縣域發(fā)展規(guī)劃方案，形成特色鮮明的功能分區(qū)，包括特色工業(yè)園區(qū)、民居商業(yè)區(qū)與農(nóng)業(yè)觀光休閑區(qū)等，以提高各類資源的利用效率，兼顧生態(tài)與經(jīng)濟可持續(xù)。 第二，三產(chǎn)融合，立體化發(fā)展。相對于城市景區(qū)和旅游風(fēng)景區(qū)可能引致的高密度人流，縣鄉(xiāng)的疫病風(fēng)險較低，且鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)更可能避開人流高峰，成為疫情多發(fā)期城市居民放松身心的重要選擇。鼓勵特色農(nóng)業(yè)種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、旅游休閑服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈生成，縱深挖掘農(nóng)業(yè)多維價值功能，可提升農(nóng)業(yè)附加價值，實現(xiàn)從業(yè)者增收，并由此釋放農(nóng)村消費潛力，補齊農(nóng)村消費短板。

第三，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，自給化發(fā)展?？紤]疫情高發(fā)期存在的貿(mào)易受限及由此產(chǎn)生的食品供應(yīng)風(fēng)險，需要協(xié)調(diào)縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)資源，根據(jù)人體營養(yǎng)需求，改善農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)品種結(jié)構(gòu)，確保疫情隔離期居民的飲食需求能夠?qū)崿F(xiàn)高度的本地化自給。與此同時，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)需要大量資金投入，交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)拓展升級，這將為投資提供重要推動力，由此形成“投資—民生—內(nèi)需”為主線的安全導(dǎo)向型的內(nèi)生發(fā)展格局。

第四，服務(wù)升級，信息化發(fā)展。完善的公共服務(wù)制度和流程對于由城鎮(zhèn)化導(dǎo)向的鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。進一步激發(fā)供給端活力，加快戶籍、土地等制度改革，破除生產(chǎn)要素流動壁壘，促進其在城鄉(xiāng)和區(qū)域間高效流動。搭建良好的人才培育平臺，注重發(fā)展職業(yè)教育，著力提升勞動力素質(zhì)，并為農(nóng)村工作設(shè)置良好的職業(yè)發(fā)展通道。運用高效的信息化手段與網(wǎng)格化管理策略，搭建便捷的公共服務(wù)平臺，助推縣域和中心城鎮(zhèn)居民實現(xiàn)戶籍的遷移、教育資源的獲取以及醫(yī)療與養(yǎng)老資源的共享。

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