自從十九大提出鄉村振興戰略以來，全國同胞都投入到這場“戰爭”當中，大家穩扎穩打，鄉村振興戰略也是穩步前進，取得了很多成就，美麗鄉村建設規劃，讓人民脫貧致富，經過8年的脫貧攻堅，使9800多萬人擺脫了絕對貧困，帶動當地農村經濟發展，振奮人心。今年兩會熱詞“鄉村振興”，依舊是我們國家關注的熱點，十四五規劃中，鄉村振興戰略如何才能更好地實施呢？

一、實施鄉村振興戰略的重大意義在于促進城鄉均衡發展

培育鄉村地區的增長極，改善城鄉關系，促進城鄉均衡發展，應作為“十四五”時期我國實施鄉村振興戰略的總目標，進而提綱挈領，構建鄉村振興戰略實施的政策體系。

一是城鄉收入差距下降地區之間不均衡。2019年全國城鄉居民收入差距為2.64，北京市為2.55，浙江省為2.01，天津市為1.86，上海市為2.21。考慮到作為農村發展的外部環境，當前城鄉二元結構體制已經發生重要轉變的條件下，縮小城鄉差距的首要著力點應該放在激活鄉村地區的內在增長動能和活力上。 二是整建制農轉居為標志的城市化政策供給不足。整建制城市化，較比過去的漸進式城市化，是加快城鄉社會結構快速轉型的重要形式，勢必將對集體資產監管體制、集體土地利用制度、集體資金使用制度、社會管理主體與農業農村行政管理機構等帶來深刻的變化和影響，目前大多數地區缺乏理論和政策儲備，需要在“十四五”規劃中提前予以系統性謀劃。

三是破除城鄉組織二元結構是激發農村內生動力的關鍵點。城鄉組織二元結構主要表現為與城市經濟高度組織化相比，“村自為戰、戶自為戰”發展體制格局下農村地區組織的分散化以及由此導致的土地等資源要素利用中的碎片化、低效化，是當前實施鄉村振興戰略的主要制約因素。目前，北京、上海、浙江等省市，在全國率先完成了村級集體產權制度改革，下一步重點就是經營好集體資產。而“無工不富”，發展非農產業需要獲得集體建設用地的使用權。在人口、資源、環境矛盾突出的“大城市病”狀況下，克服“村村點火，戶戶冒煙”，建立健全資源要素集中優化配置的體制機制，在農村地區探索形成區域增長點，促進城鄉融合發展，是“十四五”時期鄉村組織振興的首要著眼點。

二、“四區聯動，鄉鎮統籌”是促進城鄉融合發展的總體思路

（ 一）“ 四區聯動” 實質是培育農村地區增長極，應成為“十四五”實施鄉村振興戰略的總起點

內核1：二三產業園區。在鎮一級發展軟件、通信、設計等高科技類、金融或高端制造類產業園區，生成具備產業與功能集聚能力的小城鎮內核，形成區域經濟發展的主導力量。

配套1：城鎮化社區。依托鄉鎮級平臺啟動集租房項目，集中建設鎮域農民保障房。按照“戶有所居”的思路，加快農村居住形態由一戶一宅向農民集中上樓轉變，培育多功能新型小城鎮綜合體。節約出的建設用地指標，可以用于支撐鎮域現代化的產業園區建設。

內核2：農業科技園區。在村一級發展集生產、生活、生態一體的多功能現代農業科技園區以及周邊規模化的圈狀或帶狀分布的農業產業基地，優化組合農業全產業價值鏈。同時，適度配置適宜地區發展的非農產業項目，作為村級集體經濟發展的有效支撐。

配套2：新農村社區。通過舊村整體翻建或局部配套提升，按照“一戶一宅”的思路，農民居住形態在原地改造成保持庭院格局的獨棟或聯排別墅，提升農民居住幸福感和舒適度，結合鄉村民宿、科技農業等產業發展，構造新型田園綜合體。節約出的建設用地指標，可以用于農業園區中的“點狀供地”。

（二）鄉鎮統籌“新三級”體制是落實“四區聯動”的組織支撐

打通生產與生活，跨越農業與非農業，實現農業農村高質量發展，需要突破村域范圍進行跨村統籌，鄉鎮統籌“新三級”體制成為發展的客觀需要。鄉鎮統籌的實質是區域統籌，鄉鎮是基本實施單元，也可以在鄉鎮行政邊界上進行擴展或縮減。產權主體是鄉聯社或聯營公司，職能是促進資源集中優化配置；規劃主體是鄉鎮政府，職能是發揮規劃引領作用及相關標準制定。鄉鎮統籌“新三級”體制，主要包括鄉鎮、村和戶三級，作為農村集體經濟體制演化的新階段。目前，主要有四種組織形態：

類型1：一級產權，統一經營。基本形式是鄉總社或聯社、鄉總公司或聯營公司。集體產權，主要是指作為所有者主體的鄉鎮級、村級集體經濟組織直接行使產權主體職責，將所有者主體與產權主體融合，直接進入市場，負責集體資產的運營和管理。這屬于鄉鎮統籌“新三級”體制的高級形態或完成形態，資產量龐大，已類似于地方國有企業（或稱為“小全民所有制”）。主要適用于類似北京市朝陽、海淀、豐臺、石景山等近郊區集體經濟相對發達地區。

類型2：三級產權，多層經營。基本形式是組建集體建設用地跨村集約利用的鄉聯社或聯營公司。這類組織形態適應性最強，反映了當前發展階段農村不同類型地區培育區域增長極的共性需求。黨中央國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018–2022年）》明確要鼓勵經濟實力強的村輻射帶動周邊村發展。“三級”主要包括鎮聯社（聯營公司）、村集體經濟組織與農戶家庭（或專業合作社、農業企業等），均為可以獨立進入市場的產權主體。鄉鎮集體經濟組織和村集體經濟投資者也可以下設從總公司、專業公司（板塊）到市場化公司的若干個不同性質和級別的公司或合作社。這是目前鄉鎮統籌“新三級”體制的主要實現途徑和組織形式。

類型3：集體為主，雙層經營。基本形式是土地承包經營權以入股方式成立村社一體的土地股份合作社，破除“戶自為戰”的經營方式，優化整合農用地資源。這是家庭承包經營為基礎的雙層經營體制向鄉鎮統籌“新三級”體制轉型的第一步，主要適用于集體賬內資產較少，農地資源較多的村。土地股份社是一級產權主體，土地承包經營權轉換為股權。村集體經濟組織下設土地股份合作社，作為“準總公司”，深化產業分工，組建農業、物業、投資等專業公司或專業合作社作為實際經營主體，形成“社+公司”的組織架構。

類型4：農戶投資，多層經營。基本形式是組建界于村集體與農戶之間的公私聯合的股份合作社或股份合作制企業。家庭承包經營體制改革后，農戶家庭私有財產不斷累積，成為重要的投資主體。股權形式主要有農戶以現金或者實物投資入股，集體采取控股或參股方式出資入股以及吸收社會法人投資入股。

三、實施鄉村振興戰略，推進城鄉融合發展的基本任務

“十四五”時期實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展，需要立足工業化中后期或后工業化發展階段，進一步解放思想，圍繞人的城鎮化和壯大集體經濟實力兩個方面進行頂層設計，總體上看，分別有4項內容，共計8項基本任務。

1. 戶籍身份城鄉融合。農民的社會身份分區或分鄉鎮整建制一次性變更或逐步變更為城鎮戶籍，農民將主要作為一種職業的象征，而不是身份象征。經公安部門戶口審批，相應完成戶籍變更和戶口本發放工作。在條件成熟的情況下，嘗試全市一次性完成農轉居戶籍變更。 2.社會保障城鄉融合。通過集體積累與財政兜底相結合方式，支持農村勞動力參加城鎮職工養老保險和城鎮職工醫療保險，完成社會保障體制的城鄉并軌。

3.產業與居住形態城鄉融合。通過園區建設、土地整治、集租房建設、民宿經濟、綠化建設、市政工程和便民工程建設等多種途徑，實施舊村改造，水、電、氣等基礎設施和公共服務設施城鄉一張網全覆蓋，村落物理形態根本改觀，形成新型城鎮社區和新型農村社區兩類基準形態。

4.社會管理與公共服務城鄉融合。城市規劃建成區范圍內地區，陸續撤銷鄉鎮與地區辦事處，把原來農口負責的農村地區民政、文教、綜合治理等農村行政管理工作，轉交街道辦事處管理，解決城鄉二元社會管理體制。農口主管部門重點放在對集體資產的監督指導服務。城市規劃建成區外的農村地區，推進村委會與村集體經濟組織“兩本賬”設置，職能分設，政經分開。

5.深化集體產權制度改革。重點是理順集體經濟組織股權關系，由傳統集體經濟的1.0治理向新型集體經濟的2.0治理跨越。完成集體經濟組織賦碼頒證工作。出臺省（市、自治區）集體經濟組織股權管理辦法，保持普通股人員規模，逐步降低并直至撤銷集體股，社員公益事業支出改由列支公益金或任意公積金。降低集體股比例可與增資擴股結合起來，增資對象一般限定在集體經濟組織成員內部。經股東代表大會討論同意的情況下，可以采取試點方式，穩慎吸納非集體成員性質的股東直系親屬進入。

6.探索新型集體經濟治理體系2.0版本和3.0版本。建立鄉村型和城鎮型兩類新型集體經濟示范章程，分別探索集體經濟治理體系的2.0版本和3.0版本。集體經濟治理2.0適應于當前大部分農村地區的治理模式，基本組織形態均為“社+公司”。社一級的特別法人治理結構，具有封閉性特征，屬于黨建引領下的內部治理、社區治理與外部政府監管的“三位一體”的綜合性治理模式。公司一級的治理結構，具有開放性特征，主要按照《公司法》要求，與市場經濟接軌。集體經濟治理3.0，主要適用于城鎮型集體經濟，一般要滿足城鄉社保銜接、公共服務銜接、土地全部征為國有、農民全部轉為居民等條件。集體經濟組織要盡快剝離社會性負擔，實現綜合性的治理向專業化治理的轉型，可以參照國有企業改革模式，選擇有條件地區探索集體經濟混合所有制試點。鄉級集體經濟組織要解決好鎮政府、社（或鄉鎮農工商總公司） 與下屬公司之間，即行政主體、產權主體與經營主體的關系，實現“行政權、所有權與經營權”三權分置。提升薪酬水平，培養和吸引優秀職業經理人及專業人才。

7.集體土地集約利用。主要包括集體建設用地集約利用、農用地流轉、閑置農宅盤活利用三個方面。完成農民整建制轉居地區，鼓勵集體土地不征地情況下一次性變國有，并由集體持有一定年限的國有建設用地使用權。農用地方面，重點發展農業科技園區、休閑觀光園區以及精品農業園區，落實“點狀供地”政策，解決一二三產業融合中的配套設施建設。鼓勵村集體經濟組織主導土地集中流轉，并通過農村產權交易所與農民專業合作社、農業企業進行經營層面合作。

8.集體資金盤活利用。逐步放寬征地補償款的使用范圍。鼓勵有實力的集體經濟組織成立投資公司，引入職業經理人，訓練集體經濟專業運營商，積極探索集體經濟由重資產經營向輕資產經營的新路徑。

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